Laut 2025-09-03 Коментарів немає

Хто такі особи без громадянства в Польщі? Правовий вакуум

Правовий аналіз статусу та захисту осіб без громадянства в Республіці Польща: законодавчі виклики та практичні наслідки

Аналіз ситуації осіб без громадянства в Польщі вказує на фундаментальні виклики, що виникають насамперед через відсутність послідовного, спеціалізованого правового визначення та процедури встановлення цього статусу. Незважаючи на існування Конвенції 1954 року, польське законодавство не запровадило її положення безпосередньо, що призводить до використання фрагментарних та замінних правових механізмів. Як наслідок, легалізація перебування та доступ до прав відбуваються на основі положень, що регулюють перебування іноземців, таких як згода на толерантне перебування або з гуманітарних міркувань. Такий підхід призводить до неповного та нестабільного правового статусу, який значно відрізняється від захисту, що надається біженцям. У звіті виявлено серйозні розбіжності в статистичних даних, обмеження доступу до основних прав та фрагментарність регулювання, що є прямим наслідком відсутності цілісного законодавчого підходу.

1. Вступ до проблематики без громадянства

1.1. Визначення особи без громадянства в міжнародному та національному праві

У міжнародному розумінні визначення особи без громадянства є строго визначеним. Згідно з Конвенцією 1954 року, особа без громадянства — це “особа, яка не вважається громадянином жодної держави відповідно до її законодавства”.¹ Це визначення, відоме як de jure без громадянства, зосереджується виключно на формальній відсутності громадянства.² Польща, попри те, що є стороною багатьох інструментів з прав людини, досі не ратифікувала дві ключові конвенції щодо без громадянства: Конвенцію 1954 року про статус осіб без громадянства та Конвенцію 1961 року про скорочення без громадянства.³ Ця фундаментальна правова прогалина в польській законодавчій системі має далекосяжні наслідки.

Внаслідок відсутності ратифікації, польське національне законодавство не містить формального, легального визначення особи без громадянства.³ Натомість, різні органи державної адміністрації, включаючи Управління у справах іноземців та Прикордонну службу, використовують термінологію та тлумачення непослідовно.⁴ Це призводить до ситуації, коли особами без громадянства вважаються, наприклад, особи з “невстановленою особою”, включаючи бездомних.³ Ця термінологічна та законодавча непослідовність становить серйозний виклик для єдиної публічної політики та послідовності правової системи.

1.2. Статистика та демографічні дані: проблема достовірності

Проблема відсутності правового визначення та спеціалізованої процедури відображається в статистичних даних щодо населення осіб без громадянства в Польщі, які характеризуються разючою недостовірністю та непослідовністю. Доступні дані з різних джерел показують значні розбіжності, що ускладнює надійну оцінку масштабу явища. Наприклад, Національний перепис населення 2011 року зафіксував 2020 осіб без громадянства та понад 8000 осіб з “невстановленим громадянством”.⁶ Водночас, новіші дані з перепису в листопаді 2023 року вказують на значно менші цифри, відповідно 66 осіб, які самі задекларували себе як особи без громадянства, та 341 особа з невстановленим громадянством.⁵

Ця непослідовність не є лише технічною проблемою, а є прямим наслідком відсутності єдиного правового визначення особи без громадянства. В результаті різні урядові інституції, такі як Головне статистичне управління, Управління у справах іноземців та Прикордонна служба, застосовують власні, часто розбіжні критерії класифікації. Це призводить до накладання термінів, коли бездомні особи або особи без документів часто кваліфікуються як особи з “невстановленим громадянством”.³ Ця ситуація унеможливлює створення точної демографічної картини населення осіб без громадянства та планування адекватних законодавчих рішень. Це явище, як вказується у звіті, призводить до того, що проблема без громадянства в Польщі “здебільшого ігнорується” через відсутність достовірної та всебічної статистичної інформації.⁶ Це є фундаментальною перешкодою для системного підходу до проблеми та свідчить про глибоку прогалину в державних реєстрах.

2. Правові рамки, що регулюють статус осіб без громадянства в Польщі

2.1. Відсутність спеціалізованої процедури встановлення без громадянства (SDP)

Польська правова система не передбачає спеціалізованої адміністративної процедури, спрямованої на формальне встановлення статусу без громадянства, що є однією з ключових прогалин у польському законодавстві. Закон не зобов’язує владу розглядати заяви про надання статусу особи без громадянства, а також не встановлює чітких правил для такої процедури.⁴ В результаті, ідентифікація без громадянства не є самоціллю, а допоміжним процесом, який відбувається в рамках інших проваджень, найчастіше під час процедур, пов’язаних з видворенням або наданням захисту. З цією метою влада, включаючи Прикордонну службу, вивчає всі доступні докази, документи та положення щодо громадянства в заявленій країні походження даної особи.¹

Цей фрагментарний процес означає, що особи без громадянства не розглядаються як окрема категорія суб’єктів права, що значно знижує їхню позицію в правовій системі та ускладнює формалізацію їхнього статусу. Відсутність послідовної процедури призводить до відсутності послідовності в адміністративній практиці та залишає осіб без громадянства в “правовому вакуумі”, де їхнє існування значною мірою залежить від обставин індивідуальних проваджень.

2.2. Закони, що регулюють статус перебування: Закон про іноземців

Головним правовим актом, який на практиці регулює ситуацію осіб без громадянства, є Закон від 12 грудня 2013 року про іноземців.⁸ Цей закон визначає принципи та умови в’їзду, проїзду, перебування та виїзду іноземців з території Польщі.⁸ Через відсутність спеціалізованого статусу особи без громадянства, легалізація перебування цих осіб відбувається за допомогою замінних механізмів, таких як згода на толерантне перебування або згода на перебування з гуманітарних міркувань.⁴

Згода на толерантне перебування надається іноземцю, якщо його видворення могло б відбутися лише до країни, де його право на життя, свободу та особисту безпеку було б під загрозою.¹ Ця згода також надається, якщо виконання рішення про зобов’язання до повернення є неможливим з формальних або технічних причин.⁴ Документ “згода на толерантне перебування” дійсний протягом 2 років, підтверджує особу, але не громадянство, і не дає права перетинати кордон Республіки Польща.¹²

Згода на перебування з гуманітарних міркувань регулюється в статтях 348-350 Закону про іноземців і надається в ситуації, коли зобов’язання до повернення могло б наразити іноземця на ризик зазнати серйозної шкоди, включаючи тортури, нелюдське або принижуюче гідність поводження.¹⁰ Цей статус, на відміну від толерантного перебування, дає право переміщатися та перебувати на території інших країн Шенгенської зони загальною тривалістю 90 днів у будь-який 180-денний період.¹⁰

Цей фрагментарний правовий підхід призводить до того, що особи без громадянства de facto змушені користуватися процедурами, які не призначені для їхньої ситуації. Згода на толерантне перебування та згода на гуманітарне перебування є механізмами, призначеними для вирішення проблеми неможливості видворення іноземця, а не для надання йому стабільного правового статусу. Така ситуація призводить до легального, але нестабільного існування, в якому правовий статус de facto є протезою, а не стабільним вирішенням проблеми без громадянства.

3. Права та обов’язки осіб без громадянства на практиці

3.1. Доступ до документів та обмеження в подорожах

На практиці ключовим документом для особи без громадянства, що перебуває в Польщі, є “Польський документ, що посвідчує особу іноземця”.¹⁵ Його видає воєвода на термін один рік. Слід підкреслити, що його функціональність сильно обмежена – цей документ підтверджує особу власника на території Республіки Польща, але не підтверджує його громадянство і не дає права перетинати кордон.¹⁵

Існує значна невідповідність у сфері прав на подорожі залежно від отриманого статусу. Особи, які мають “згоду на толерантне перебування”, не мають права перетинати кордон.¹² В результаті, навіть після легалізації перебування, ці особи стають “в’язнями” на території Польщі, позбавленими основного атрибута свободи, яким є свобода пересування. Лише особи, які мають “згоду на перебування з гуманітарних міркувань”, мають право подорожувати в Шенгенській зоні.¹⁰ Ця різниця показує, що правовий статус особи без громадянства в Польщі є ієрархічним та неоднорідним, що має суттєвий вплив на особисте та професійне життя цих осіб.

3.2. Доступ до ринку праці, охорони здоров’я та соціальної допомоги

Аналіз доступних правових норм свідчить, що особи без громадянства, які отримали згоду на толерантне перебування або з гуманітарних міркувань, мають вільний доступ до польського ринку праці.⁴ Це означає, що вони можуть влаштовуватися на роботу без необхідності отримання додаткового дозволу на роботу.¹⁶ Це право є ключовим для їхньої соціальної та економічної інтеграції.

У сфері охорони здоров’я та соціальної допомоги ситуація осіб без громадянства є більш різноманітною. Особи, чиє перебування регулюється через згоду на толерантне або гуманітарне перебування, мають право на часткову або повну соціальну допомогу та доступ до медичної допомоги.⁴ Натомість особи без громадянства з неврегульованим статусом мають доступ лише до медичної допомоги в невідкладних випадках.⁴

Щодо права на освіту, польська Конституція гарантує кожному право на навчання.¹⁹ Обов’язкова шкільна освіта стосується всіх дітей у Польщі до 18 років, незалежно від їхнього громадянства або статусу перебування, що забезпечує доступ до освіти також дітям без громадянства.¹⁹ Дорослі, які мають згоду на толерантне перебування, також мають право на навчання в рамках кваліфікаційних професійних курсів.¹⁸

4. Набуття польського громадянства та запобігання без громадянства

4.1. Шляхи набуття громадянства

Особи без громадянства можуть подавати заяву на набуття польського громадянства двома основними шляхами. Перший – надання громадянства Президентом Республіки Польща.³ Другий – спрощений порядок – визнання польським громадянином воєводою.³ Попри існування цих шляхів, вимоги щодо легального перебування та документації є серйозними перешкодами в процесі натуралізації.⁵

4.2. Карта Поляка: фрагментарність регулювання

Надані матеріали вказують на певні непослідовності щодо можливості отримання Карти Поляка особами без громадянства. З одного боку, джерела повідомляють, що Карта Поляка не може бути надана особі, яка вже має статус особи без громадянства.²⁰ З іншого боку, існують положення, які дозволяють надати Карту Поляка особам, які мають статус особи без громадянства, але є громадянами України, Республіки Білорусь або Російської Федерації.²¹ Умовою є виконання додаткових критеріїв, таких як декларація належності до Польського Народу, знання польської мови та плекання польських традицій і звичаїв.²¹

Ця очевидна суперечність підкреслює фрагментарність та відсутність послідовного підходу в польському міграційному праві. Замість створення єдиної системи, право накладає різні регуляції, які є відповіддю на специфічні, часто історично або політично мотивовані проблеми. Виняток щодо осіб без громадянства з конкретних країн є прикладом такого підходу, який надає переваги певним групам осіб без громадянства. Це підриває ідею універсальності прав і викликає питання про рівність поводження з усіма особами без громадянства, незалежно від їхнього походження.

4.3. Запобігання без громадянства дітей

Польське право містить часткові правові гарантії, спрямовані на запобігання без громадянства дітей. Згідно з Законом про польське громадянство, дитина, народжена на території Республіки Польща, чиї батьки невідомі або є особами без громадянства, автоматично отримує польське громадянство.⁴ Так само, дитина, усиновлена польським громадянином, яка не досягла 16 років, також набуває польського громадянства.⁶

Немі не менш, у праві існують прогалини, які можуть призвести до випадків без громадянства. Бракує повних гарантій, що запобігають без громадянству для дітей, народжених в Польщі, чиї батьки не можуть передати їм своє громадянство.⁴ У випадку дітей, народжених за кордоном, чиї батьки є однієї статі, можуть виникнути практичні та дискримінаційні перешкоди в отриманні громадянства, що також збільшує ризик без громадянства.⁴

5. Висновки, системні прогалини та рекомендації

5.1. Аналіз ієрархії захисту

Правовий аналіз статусу осіб без громадянства в Польщі дозволяє зробити висновок, що польська правова система не розглядає без громадянство як проблему per se, а як наслідок інших правових ситуацій, що призводить до встановлення ієрархії захисту. На відміну від статусу біженця, який є формою міжнародного захисту, згода на толерантне або гуманітарне перебування є “національною формою легалізації перебування” у разі відсутності можливості депортації.¹¹ Це розрізнення призводить до запровадження “другої категорії” прав, які в багатьох аспектах є більш обмеженими, ніж ті, що надаються біженцям.

Різниця в шляху до постійного перебування є яскравим прикладом цього. Особи, які мають згоду на толерантне перебування, можуть подавати заяву на дозвіл на постійне перебування лише після 10 років безперервного перебування ²², тоді як біженці, які мають дозвіл на постійне перебування, отримують карту перебування, дійсну на 10 років, а їхній статус є безстроковим.²³ Це розрізнення вказує на те, що біженці зujskają повний захист і визнання, тоді як особи без громадянства отримують лише “толерантність” перебування, що не призводить до стабільного та повноцінного правового статусу.

5.2. Критична оцінка прогалин та непослідовностей

Представлений аналіз виявляє низку ключових прогалин та непослідовностей у польській правовій системі щодо без громадянства. Відсутність формального визначення, брак спеціалізованої процедури встановлення статусу та непослідовність статистичних даних призводять до системної проблеми, яка ускладнює ідентифікацію та надання адекватної допомоги. Право, замість того, щоб бути послідовним інструментом, стає збіркою фрагментарних, а іноді взаємно суперечливих регуляцій, які не забезпечують всебічного захисту особам без громадянства. Ця проблема додатково поглиблюється через відсутність стандартних навчань для чиновників, що призводить до непослідовного тлумачення положень на практиці.⁴

5.3. Рекомендації

На основі проведеного аналізу, для забезпечення ефективного та повного захисту особам без громадянства, необхідно вжити наступні законодавчі та адміністративні кроки:

Ратифікація Конвенцій: Фундаментальним та найважливішим кроком є ратифікація Конвенції 1954 року та Конвенції 1961 року.³ Ця ратифікація дозволила б запровадити в польський правовий порядок юридично обов’язкове визначення особи без громадянства та встановити послідовні та всебічні правові рамки.³

Запровадження спеціалізованої процедури: Необхідно створити окрему, формальну процедуру встановлення статусу без громадянства (SDP), що відповідає міжнародним нормам. Така процедура забезпечила б особам без громадянства стабільний та передбачуваний правовий статус, незалежний від процедур видворення.⁴

Уніфікація даних та термінології: Рекомендується створити єдину базу даних та координувати дії між урядовими інституціями (такими як Управління у справах іноземців, Прикордонна служба, Головне статистичне управління), щоб уніфікувати термінологію та збирати достовірні дані про населення осіб без громадянства.⁶

Всебічний аналіз прогалин у законі про громадянство: Необхідно переглянути Закон про польське громадянство з метою усунення прогалин, які можуть призвести до без громадянства дітей, в тому числі тих, що народилися в Польщі, чиї батьки не можуть передати їм своє громадянство.⁴

Таблиця 1: Порівняння визначень і регуляцій без громадянства

Критерій	Міжнародне право (Конвенція 1954 р.)	Польське право (Закон про іноземців, Закон про польське громадянство)
Джерело	Конвенція 1954 р. ¹	Національне право, Закон про іноземців ⁸
Визначення	Правове визначення ¹	Відсутність правового визначення, неформальне поняття ³
Ратифікація Польщею	Не ратифікована ³	Не застосовується
Доступна процедура	Спеціалізована процедура SDP	Відсутність спеціалізованої процедури, ідентифікація в рамках інших проваджень ⁴

Таблиця 2: Зіставлення прав та обов’язків залежно від статусу перебування

Критерій	Згода на толерантне перебування ⁴	Згода на перебування з гуманітарних міркувань ¹⁰	Статус біженця (для порівняння) ¹⁴
Доступ до ринку праці	Так ⁴	Так ⁴	Так ¹⁶
Доступ до охорони здоров’я	Частковий ⁴	Так ⁴	Так ¹⁶
Доступ до допомоги соціальної	Так ⁴	Так ⁴	Так ¹⁶
Доступ до подорожей	Ні ¹²	Так (Шенгенська зона) ¹⁰	Так (Конвенційний проїзний документ)
Шлях до постійного перебування	Після 10 років ²²	Так, безстроково ¹⁰	Так, безстроково ²³
Термін дії документа	2 роки ¹²	Карта перебування обмінюється кожні 2 роки ¹⁰	Карта перебування обмінюється кожні 5 років ²⁴