Wygaszanie pomocy dla obywateli Ukrainy – co zmienia Projekt UD345 i Druk nr 2172?

Po czterech latach funkcjonowania nadzwyczajnych środków pomocowych, polska polityka migracyjna wchodzi w fazę radykalnej przebudowy. Rządowy projekt ustawy (UD345) kończy okres «specustawy».

Ewolucja paradygmatu polityki migracyjnej Rzeczypospolitej Polskiej

Rządowy projekt ustawy o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Po upływie blisko czterech lat od eskalacji konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy, polski system prawny i administracyjny wchodzi w fazę fundamentalnej transformacji. Dotychczasowy model, oparty na rozwiązaniach interwencyjnych i specustawowych, ulega wyczerpaniu na rzecz rozwiązań systemowych. Rada Ministrów, przyjmując w dniu 20 stycznia 2026 roku projekt ustawy o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (nr z wykazu prac legislacyjnych: UD345), zdefiniowała nowy kierunek polityki państwa.[1]

Projekt dotyczy stopniowego wygaszania specjalnych przepisów wprowadzonych po wybuchu wojny w Ukrainie. Chodzi o ujednolicenie zasad pomocy osobom objętym ochroną czasową i dostosowanie prawa do obecnej sytuacji migracyjnej. Nowe przepisy realizują także unijne zalecenia dotyczące udzielania ochrony tymczasowej do 4 marca 2027 r. (Dyrektywa Rady 2001/55/WE) i stopniowego przechodzenia na ogólne przepisy dla wszystkich cudzoziemców, przy jednoczesnym zachowaniu solidarności z osobami dotkniętymi wojną.[1]

Niniejszy raport stanowi analizę planu rządowego, badając implikacje przejścia z etapu „zarządzania kryzysowego” do etapu „stabilizacji i integracji”. Analiza opiera się na założeniu, że projektowana regulacja nie jest jedynie nowelizacją techniczną, lecz zmianą polityki wsparcia – od bezwarunkowej pomocy humanitarnej w stronę warunkowej integracji opartej na weryfikacji tożsamości, samodzielności ekonomicznej oraz ujednoliceniu standardów dla wszystkich cudzoziemców przebywających na terytorium RP.[2]

Kontekst geopolityczny i społeczny reformy

Decyzja rządu o wygaszeniu specustawy z 12 marca 2022 roku wynika z oceny stabilizacji sytuacji uchodźczej. Według danych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA), większość dorosłych obywateli Ukrainy podjęła zatrudnienie, a ich dzieci zostały włączone do systemu edukacji, co czyni utrzymywanie nadzwyczajnych preferencji prawnych nieuzasadnionym w dłuższej perspektywie.[2] Jednocześnie Polska, realizując decyzje Rady Unii Europejskiej, zobowiązana jest do zapewnienia ochrony tymczasowej do dnia 4 marca 2027 roku, co wymusza balansowanie między wygaszaniem przywilejów a zachowaniem minimalnych standardów ochrony międzynarodowej.[2]

Warto odnotować, że zmiana polityki wewnętrznej nie oznacza wycofania się Polski ze wsparcia dla samej Ukrainy jako państwa. Równolegle do prac nad ustawą, rząd kontynuuje pomoc materiałową, militarną, polityczną. Wskazuje to na dualizm strategii: zaostrzenie wymogów dla migrantów wewnątrz kraju przy jednoczesnym utrzymaniu wsparcia dla państwa ukraińskiego na arenie międzynarodowej.

Architektura legislacyjna projektu UD345

Projekt ustawy, przyjęty przez Radę Ministrów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zakłada precyzyjny harmonogram wygaszania instrumentów wsparcia. Kluczową datą wejścia w życie nowych regulacji jest 5 marca 2026 roku, co koresponduje z cyklem decyzji o ochronie tymczasowej.[2]

Harmonogram implementacji zmian

Złożoność procesu legislacyjnego wymagała zaprojektowania okresów przejściowych, które mają na celu uniknięcie szoku regulacyjnego zarówno dla beneficjentów, jak i dla administracji publicznej. Poniższa tabela prezentuje kluczowe cezury czasowe wynikające z projektu:

Analiza harmonogramu wskazuje na kumulację skutków społecznych w połowie 2026 roku. Zbiegają się wówczas dwa krytyczne terminy: utrata zakwaterowania (czerwiec) oraz ostateczna weryfikacja paszportowa (sierpień). Może to wygenerować wzmożoną presję na urzędy wojewódzkie i gminne w okresie wakacyjnym.

Nowy reżim legalizacji pobytu i weryfikacji tożsamości

Fundamentem reformy jest uszczelnienie systemu ewidencyjnego. W początkowej fazie konfliktu, priorytetem była szybkość rejestracji, co doprowadziło do nadawania statusu UKR na podstawie oświadczeń lub dokumentów niebędących dokumentami podróży. Projekt UD345 uznaje ten stan za tymczasowy i niedopuszczalny w perspektywie długofalowej.

Imperatyw paszportowy i weryfikacja statusu PESEL UKR

Nowe przepisy wprowadzają bezwzględny obowiązek potwierdzenia tożsamości w urzędzie gminy przy użyciu ważnego dokumentu podróży (paszportu). Dotyczy to osób, które uzyskały numer PESEL na podstawie innych dokumentów lub oświadczeń. Termin wykonania tego obowiązku upływa 31 sierpnia 2026 roku.[2]

Konsekwencje prawne niedopełnienia tego wymogu są daleko idące. Brak weryfikacji skutkować będzie utratą statusu UKR, a co za tym idzie – ustaniem ochrony czasowej. Z perspektywy bezpieczeństwa państwa, jest to mechanizm eliminujący z systemu osoby o niepotwierdzonej tożsamości. Jednakże, biorąc pod uwagę trudności w uzyskaniu paszportów przez obywateli Ukrainy (zwłaszcza mężczyzn w wieku poborowym przebywających za granicą), przepis ten może doprowadzić do systemowego wykluczenia części populacji uchodźczej z legalnego obrotu prawnego w Polsce.

Procedura „30 dni” dla nowych przybyszów

Projekt radykalnie zmienia sytuację prawną osób nowo przybywających do Polski. Warunkiem sine qua non korzystania z ochrony czasowej będzie złożenie wniosku o nadanie numeru PESEL ze statusem UKR w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia przybycia na terytorium RP.[2]

Brak złożenia wniosku w tym terminie interpretowany będzie jako rezygnacja z ochrony czasowej. Jest to istotne zaostrzenie kursu względem dotychczasowej praktyki, która dopuszczała pewną elastyczność. Wprowadzenie sztywnego terminu ma na celu wyeliminowanie zjawiska „turystyki pobytowej” oraz uporządkowanie statusu cudzoziemców niezwłocznie po przekroczeniu granicy.

Cyfryzacja jako narzędzie kontroli i integracji

W procesie legalizacji pobytu kluczową rolę odgrywać będą narzędzia cyfrowe. Ustawodawca zdecydował o utrzymaniu dokumentu elektronicznego Diia.pl jako oficjalnego potwierdzenia legalności pobytu w Polsce, spełniającego funkcję dokumentu pobytowego w strefie Schengen.[2] Dodatkowo, uchodźcy uzyskają szerszy dostęp do aplikacji mObywatel, co wpisuje się w szerszą strategię cyfryzacji usług publicznych realizowaną przez MSWiA.[3]

Utrzymanie przez Straż Graniczną rejestru wjazdów i wyjazdów stanowi uzupełnienie systemu cyfrowego. Rejestr ten pozwoli na automatyczną weryfikację ciągłości pobytu, co jest kluczowe dla ustalania prawa do świadczeń oraz zachowania statusu ochrony (utrata statusu po wyjeździe powyżej 30 dni).[3]

Transformacja sfery świadczeń socjalnych i bytowych

Najbardziej odczuwalną dla beneficjentów zmianą będzie redukcja zakresu pomocy socjalnej. Projekt UD345 odchodzi od zasady zrównania praw uchodźców z prawami obywateli polskich w zakresie świadczeń rodzinnych, przesuwając ciężar wsparcia na mechanizmy typowe dla pomocy cudzoziemcom.

Redefinicja pomocy społecznej

Zgodnie z nowymi przepisami, dostęp do pomocy społecznej zostanie ograniczony do katalogu świadczeń przysługujących cudzoziemcom przebywającym w Polsce na podstawie zgody na pobyt tolerowany lub ze względów humanitarnych.[2] Oznacza to drastyczne zawężenie form wsparcia do:

• Prawa do schronienia.
• Posiłku.
• Niezbędnego ubrania.
• Zasiłku celowego.[2]

Jest to powrót do standardów międzynarodowych, gdzie pomoc uchodźcza ma charakter interwencyjny i minimalny, a nie transferowy i dochodowy. Świadczenia takie jak 800+ czy Dobry Start będą stopniowo wygaszane po zakończeniu okresów przejściowych, co ma przynieść wymierne oszczędności dla budżetu państwa i zachęcić migrantów do pełnej aktywizacji zawodowej.

Reformacja systemu zakwaterowania

Szczególnie istotne zmiany dotyczą polityki mieszkaniowej. Dotychczasowy system, oparty na szerokim dostępie do zbiorowego zakwaterowania i finansowaniu pobytu u osób prywatnych, zostaje zastąpiony modelem dwufilarowym, ukierunkowanym na grupy najbardziej potrzebujące.

Projekt przewiduje wygaszenie z dniem 30 czerwca 2026 r. uprawnień do zamieszkiwania w ośrodkach zbiorowych dla grup, które dotychczas korzystały z ochrony jako „wrażliwe” (np. rodzice z trójką dzieci, opiekunowie tymczasowi).[2] Ustawodawca wychodzi z założenia, że czteroletni okres pobytu był wystarczający na osiągnięcie samodzielności mieszkaniowej.

Nowy system zakłada podział na:

1. Zakwaterowanie krótkoterminowe (kryzysowe): Przeznaczone dla osób uciekających przed wojną, dostępne przez maksymalnie 60 dni (z limitem 12 miesięcy od wybuchu danej fali uchodźczej).[2]
2. Zakwaterowanie długoterminowe: Zarezerwowane wyłącznie dla osób obiektywnie niezdolnych do samodzielnej egzystencji, tj. osób starszych, niepełnosprawnych, kobiet w ciąży, matek z niemowlętami oraz osób po hospitalizacji.[2]

Zmiany w systemie ochrony zdrowia

W obszarze opieki medycznej następuje przejście z modelu budżetowego (finansowanie z budżetu państwa) na model ubezpieczeniowy (finansowanie ze składek). Jest to zmiana o charakterze systemowym, mająca na celu zrównanie obowiązków obywateli Ukrainy z obowiązkami pozostałych rezydentów.

System ubezpieczeniowy jako zasada

Nowe przepisy zakładają, że obywatele Ukrainy będą podlegali ogólnym zasadom ubezpieczenia zdrowotnego. Oznacza to, że prawo do bezpłatnych świadczeń będzie uzależnione od odprowadzania składek (np. z tytułu umowy o pracę). Osoby nieubezpieczone utracą prawo do darmowej opieki, będąc traktowane analogicznie jak nieubezpieczeni obywatele polscy.[2]

Wyjątki i klauzule ochronne

Mimo zaostrzenia reguł, państwo Polskie zachowa funkcje opiekuńcze wobec grup szczególnie wrażliwych. Bezpłatna opieka zdrowotna zostanie utrzymana dla:

• Dzieci.
• Kobiet w ciąży i w połogu.
• Ofiar przemocy.
• Rannych żołnierzy.
• W przypadkach nagłego zagrożenia życia.[2]

Takie rozwiązanie ma na celu zabezpieczenie zdrowia publicznego i humanitarne traktowanie najsłabszych, przy jednoczesnym uszczelnieniu systemu przed nadużyciami.

Rynek pracy: Wyzwania i perspektywy

Integracja na rynku pracy pozostaje kluczowym celem nowelizacji. Projekt UD345 utrzymuje uproszczony dostęp do rynku pracy, jednak wprowadza modyfikacje, które budzą obawy środowisk biznesowych.

Jak się zmienią zasady zatrudniania obywateli Ukrainy?

W wersji projektu skierowanej do procedowania przez rząd uwzględniono jednak postulaty pracodawców. Po pierwsze wprowadzono przepisy przejściowe, które mają zwiększyć stabilność na rynku pracy.

Eksperci Konfederacji Lewiatan wyjaśniają, że projekt precyzuje, jakie informacje musi zawierać powiadomienie o powierzeniu pracy obywatelowi Ukrainy oraz w jakich sytuacjach konieczne będzie złożenie nowego powiadomienia.

Nowe powiadomienie będzie wymagane w ściśle określonych przypadkach, w tym m.in. w momencie:

• zmiany rodzaju umowy między pracodawcą a pracownikiem,
• zmiany stanowiska lub rodzaju wykonywanej pracy,
• zmniejszenia wymiaru czasu pracy albo liczby godzin,
• obniżenia miesięcznej lub godzinowej stawki wynagrodzenia wskazanej w powiadomieniu.

Jednocześnie projekt wprowadza istotną zmianę w porównaniu z obowiązującymi dotąd przepisami: brak powiadomienia nie będzie skutkował nielegalnością powierzenia pracy. Obywatele Ukrainy objęci ochroną czasową zachowają swobodny dostęp do rynku pracy, a pracodawcy nadal będą mogli ich zatrudniać bez konieczności uzyskiwania zezwolenia na pracę (z wyjątkiem stanowisk zastrzeżonych dla obywateli polskich).

Dodatkowo, niedopełnienie obowiązku powiadomienia będzie natomiast zagrożone karą grzywny w wysokości od 1000 do 3000 tys. zł.

Przepisy przejściowe kluczowe dla rynku pracy

W przyjętym projekcie uwzględniono także przepisy przejściowe, które — zdaniem pracodawców — mają istotne znaczenie dla stabilności rynku pracy. Zgodnie z nimi:

• powiadomienia o powierzeniu pracy dokonane przed wejściem w życie nowych przepisów zachowają skutki prawne i umożliwią legalną kontynuację pracy nie zagrożoną grzywną,
• w trzyletnim okresie przejściowym powiadomienia będą mogły dotyczyć także obywateli Ukrainy przebywających w Polsce legalnie, a nie wyłącznie objętych ochroną czasową.

Są to rozwiązania spójne z postulatami zgłaszanymi w toku prac nad projektem, co podkreślają eksperci ds. zatrudnienia. Zapowiadana jest jednak dalsza walka o interesy firm.

Na liście priorytetów pracodawców pozostaje rezygnacja z zawieszenia biegu terminów w sprawach prowadzonych przez urzędy wojewódzkie oraz utrzymanie ochrony czasowej w przypadku wyjazdu z Polski obywateli Ukrainy skierowanych do wykonywania pracy lub świadczenia usług poza granicami Polski na okres dłuższy niż 30 dni.

Edukacja: Zakończenie okresu przejściowego

Obszar edukacji został potraktowany w sposób szczególny, z uwzględnieniem cyklu roku szkolnego. Ustawodawca zdecydował się na wydłużenie okresu obowiązywania rozwiązań specustawowych do końca roku szkolnego 2025/2026.[2]

Do tego czasu utrzymane zostaną:

• Dodatkowe lekcje języka polskiego.
• Oddziały przygotowawcze.
• Uproszczone zasady zatrudniania nauczycieli i asystentów międzykulturowych.[3]

Po tej dacie nastąpi pełne włączenie uczniów ukraińskich do polskiego systemu oświaty na zasadach ogólnych. Jest to jasny sygnał, że po czterech latach od wybuchu wojny, etap adaptacji językowej i kulturowej powinien zostać zakończony na rzecz pełnej integracji programowej.

Podsumowanie i wnioski końcowe

Projekt ustawy o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (projekt UD345) stanowi cezurę w historii polskiej polityki migracyjnej. Jest to akt prawny o charakterze porządkującym, który zamyka etap nadzwyczajnej mobilizacji państwa na rzecz systemowej, długofalowej polityki integracyjnej.

Najważniejsze rozwiązania w skrócie

Rozwiązania ze specustawy, które zostaną wpisane do systemowej ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony:

• potwierdzanie legalnego pobytu poprzez numer PESEL z odpowiednim statusem;
• elektroniczne potwierdzenie tożsamości zamiast dokumentów papierowych;
• możliwość korzystania z aplikacji mObywatel;
• prostsze zasady dostępu do pracy i prowadzenia działalności gospodarczej.

Projekt porządkuje zasady dostępu do:

• publicznej opieki zdrowotnej,
• świadczeń socjalnych,
• pomocy żywnościowej i zakwaterowania – ułatwione nadal dla osób w trudnej sytuacji, np. osób starszych czy z niepełnosprawnościami.

Przepisy przejściowe obejmą:

• dokończenie wypłat świadczeń rodzinnych w trwającym okresie;
• rozliczenie środków przekazanych samorządom na zadania zlecone;
• utrzymanie ważności wiz i dokumentów pobytowych do 4 marca 2027 r.;
• zachowanie uprawnień zawodowych, edukacyjnych i gospodarczych nabytych na podstawie specustawy;
• rozliczenie Funduszu Pomocy.

Do końca roku szkolnego 2025/2026 zachowane zostaną m.in.:

• dodatkowe lekcje języka polskiego;
• oddziały przygotowawcze w szkołach;
• uproszczone zasady zatrudniania nauczycieli i asystentów międzykulturowych.

Utrzymany zostaje rejestr wjazdów i wyjazdów prowadzony przez Straż Graniczną. Pozwoli to sprawdzać, czy dana osoba faktycznie przebywa w Polsce i jak długo.

Cytowane prace:

1. Przyjęcie projektu ustawy o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Urząd do Spraw Cudzoziemców – Portal Gov.pl
2. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy wygaszającej rozwiązania specustawy ukraińskiej – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji – Portal Gov.pl
3. Projekt ustawy o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Kancelaria Prezesa Rady Ministrów